2016年，国务院颁布《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，将农村土地产权中的土地承包经营权进一步划分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权三权分置并行。

《意见》颁布两年多来，乡村土地流转日渐活跃，不少农民因此增收。但同时，改革的过程中，亦出现了不少值得重视的问题，“有些农村村集体十分强势，在农地确权过程中确权不确地，甚至强迫农民流转土地，严重损害农民权益，所以必须强调依法办事”，著名经济学家、全国政协委员、南京大学经济学系主任杨德才说。

现状：多数地区具备土地流转条件

“中国的大部分地区，已经具备土地流转、规模化经营的条件。”杨德才说。

农村集体土地从所有权、承包经营权两权并行，到所有权、承包权、经营权三权分置，是当前土地改革中最重要的举措之一，“其背景，是农村生产模式、生活状态已经发生了巨大的改变。一方面，不论是发达地区还是欠发达地区，都有大量农民进城，不再从事农业生产，但在经营权和承包权一体、土地不可流转的情况下，许多土地就此抛荒，造成资源的浪费。另一方面，40年改革开放，乡村也出现了不少专业化程度更高的农业大户，他们需要更多的土地进行生产，但却没有相关的渠道去获得土地经营权。第三，城市的资本、技术和人才等也在不断地进入乡村，寻找新的利润空间，他们同样需要大量的土地去经营。这些变化，正是三权分置的基础” 。杨德才说，“三权分置，是让沉睡的土地重新醒过来，为农业的规模化、现代化创造条件”。

杨德才长期关注农村土地改革，多年来曾在许多地方进行调研。他认为，在条件成熟的地区，推动土地流转、农业生产适度规模化，是必然的趋势，“大多数地区具备了土地流转的条件。可能有少部地区，因为自然环境恶劣、或者基础设施欠缺，导致生产、运输成本极高，这样的地方，进行土地流转，可能首先要做的，就是加强基础设施的建设”。

痛点：有些地方确权不确地

三权分置打破了承包权和经营权不可分割的状态。杨德才认为，在坚持土地集体所有制基本制度不变的条件下，三权分置改革有两个好处，“首先进一步认可了农民承包经营权不可侵犯、不可剥夺的特征。即便农民进城生活，买了房子落了户，他的土地承包权依然得到认可。其次，这又能使土地自由流转起来，使得经营者对未来有一个稳定的预期”。

不过，杨德才表示，在具体的实践中，依然有一些问题值得重视，“比如村集体过于强势的问题”。

多数土地流转，都以村集体为主体实施，“上世纪八十年代实行家庭联产承包责任制时，是确权又确地，哪个人分哪块地，都是非常明确的。但我们在调研中发现，在刚刚结束的农地确权过程中，有些地方承认农民的承包权，但并不落实到具体的哪块地上，由村集体统一处置土地流转的事情。这意味着，农民的承包权并没有真正落到最实处，导致有些地方，村干部强迫农民流转土地，侵犯了农民权益”，杨德才说。

如何防止村干部侵犯农民权益？杨德才认为，必须把确权工作做到实处，必须尊重农民的意愿，“村集体是一个经济体，也是准政府机构，必须依法办事，可以向农民宣传土地流转的益处，通过沟通、劝说来引导农民完成土地流转，但不得强迫”。

风险：当心流转土地的非粮化

土地流转之后，是否就能自由经营，想种什么就种什么呢？杨德才认为，这也是三权分置之后必须要重视和考虑的问题，“粮食是低收益产业，我们在调研中发现，土地流转之后，很少有单纯种粮的。追求利润，本来是市场的本质特征，但这很可能使得粮食生产受到影响”。

土地经营权的流转，本意是为发展现代农业、进行适度规模化生产，提高土地生产效益，“但如果没有使用方向方面的约束，就很容易导致大量土地非粮化，甚至非农化”，杨德才说。

矛盾在于，如果土地经营的收益不佳，同样会带来巨大的风险。杨德才介绍，“有人称为无限流转，什么意思呢？就是规模经营之后，获得经营权的人发现收益很低，或者赔钱，就会再一次把土地流转出去，就像城市里那些二房东、三房东甚至四房东一样，这样的无限流转，使得土地经营失去了可持续性，粮食生产的风险和隐患就会非常大”。

难点：偏远地区如何规模化经营

中国土地广袤，地形复杂，并不是所有地方都适合现代农业的生产方式？在三权分置、土地流转的大时代里，那些山深路远、土地贫瘠的偏远地区，又如何在土地流转中实现向农业现代化的转型？

“首先，农业现代化不可能一步到位，要逐步推进，其次，现代化也不是一定要在大片平整的土地上完成”，杨德才说，“不得不承认，即便是乡村，区域之间的不平衡也非常严重，其间的差距甚至超过城市和乡村之间的差距。东部发达地区，不少地方的农业现代化程度已经相当高了，但在中西部如皖南、贵州等地方的大山里，交通不便，地形复杂，甚至土地本身就是一小块一小块的，难以进行规模化经营，在小型山地农机普及之前，也很难实现机械化”。

不论是脱贫致富，还是农业现代化，这些地方其实都是必然要克服的难关，杨德才说，“其实已经有了一些尝试，比如贵州湄潭，他们把大片大片的山地连起来种茶叶，从高处看非常壮观，被称为‘茶海’，这些山地，本身的地质条件不算好，甚至也并不是完全连成一片的，但不可否认，这种一个投资人经营一个或几个山地，实际上也是一种规模经营。”

“市场具备强大的资源配置能力，只要做好基础建设、有了获利的机会，资本自然会进入，规模化自然就形成了”，杨德才说，“只是这种规模化，最初可能很难实现机械化，还是劳动密集型的，或者初期是劳动密集型的，比如种茶、种果树，一开始要投入大量的人力，但慢慢成型之后，人力投入就会减少。此后随着产业的不断发展，最终也能实现机械化”。

管理：政府不宜过分干预具体事物

三权分置之后，如何发挥土地流转对农业生产的促进作用，同时预防风险呢？政府又在其中承担着何种责任？杨德才认为，“政府应该做好规范、引导等基础性工作，同时又不宜过分干预具体事务”。

土地承包经营权是法律赋予每一个农民的权益，怎样才能让土地给农民带来更多的利益？杨德才说，“不论是引导农民进行土地流转，还是引入外部资金，政府首先要做好先期引导工作，对农民要做好宣传，告诉他们土地流转的益处，又有怎样的风险。对资本则要搭好平台，营造更好的经营环境。其次，还要做好信息公开工作，互联网时代，信息流通越来越便捷，这也给政府工作带来了便利，可以迅速且有效地把方方面面的信息及时传达给所有利益相关者，尤其是让农民明白，国家有哪些政策，农民自身有哪些权益，如何保障权益、防范风险等”。

释疑：三十年期限不应成为问题

当前的土地承包制度规定，农民承包地到期后，再延长三十年。在众多土地改革的讨论中，这一期限也是争论的焦点之一。不少学者认为，“三十年的承包期，也就意味着经营权的期限为三十年，这可能导致一些种粮大户、想要进入乡村的资本望而却步”。

不过，杨德才认为三十年期限其实并不是问题，“从经济学角度看，清晰的产权确实可以给人稳定的预期。有人认为，进行规模化经营，往往要先进行土地整理、改良、引入农业机械等，这都需要投入巨大的成本，但经营权期限太短，就可能导致投资者不敢投资，不敢进行这些基础改造。但实际上，在现实中，这并不是一个问题。在过去，第一个三十年期限到期后，我们国家又延续了三十年，在未来，也很有可能再延续三十年”。

“预期仍然是稳定的，而且，即便是三十年，其实也不短了”，杨德才说，“比如现在很多地方出现的田园综合体，这样的综合体在开发之初，需要大规模的成本投入，为什么还有那么多资本愿意这么做呢？就是因为对未来的预期是稳定的，也是可以收回成本并获得利润的”。