全国道德模范、江苏黄埔再生资源利用有限公司董事长、江苏省政协常委陈光标作为全国房屋拆迁企业负责人的代表，受邀参加了国务院法制办组织召开的《国有土地上房屋征收与拆迁补偿条例（草案）》座谈会。陈光标在会上发表了有关研究意见和立法建议，并得到了相关领导的赞誉和与会代表的广泛认可。近日来，他结合自己长期从事房屋拆迁的工作实际，对房屋征收与拆迁补偿的突出问题进行了全面的梳理和深入的思考，从制度建设的层面作了一些想法：
一、公共利益范围的立法界定不宜宽也不宜窄
众所周知，根据《物权法》，征收单位和个人房屋的前提必须是“为了公共利益的需要”，非因公共利益的需要，政府不得动用征收权。因此，房屋征收与拆迁补偿立法，首先应当对“公共利益”作出界定。但是对于“公共利益”的立法界定，确实是一个世界性的难题。
陈光标认为，对于“公共利益”的立法界定，第一，应当充分考虑我国的基本国情。我国仍然处于城市化、工业化和现代化阶段，基础设施建设项目数量大、分布面广。因此，为了确保城市建设的顺利进行以及国民经济的持续稳定发展，对于“公共利益”的立法界定，不宜过窄。比如，城市危房改造就应当纳入“公共利益的需要”的范畴。否则，城市居民住房条件改善的进程将受到严重影响。同时，根据《宪法》和《物权法》的有关规定，私人物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。房屋作为私人物权的重要组成部分，理应受到法律的保护。因此，从体现法治国家基本理念、推进依法行政和维护私人物权的角度来讲，对于“公共利益”的立法界定，也不宜过宽。比如，城市旧房改造和营利性的学校和医院，就不能纳入“公共利益的需要”的范畴，否则，“公共利益”在实践中会被滥用，不仅在制度层面为滋生腐败提供了温床，同时也势必对老百姓的合法财产权益造成侵害。第二，立法应当对“公共利益的需要”而非“公共利益”作出界定。因为，公共利益并不能等同于公益项目。比如，公交、地铁、轻轨、排水、供水、供电、供热和城市燃气等市政公用项目，虽然都是收费性的项目，但不能否认其属于“公共利益的需要”的范畴。“公共利益的需要”，本身就是一个价值判断的过程，既包括现时的需要，也包括将来的需要，在概念的范围上要比“公共利益”大。第三，立法应当在公共利益与公民利益之间寻求一种平衡点和结合点。行政法领域内公共利益在价值取向上是否绝对地优于公民利益？公共利益与公民利益发生冲突时，应当如何处理？公共利益优于个人利益的前提条件是什么？如何避免和防范以公共利益为名非法损害公民利益？等等问题，在立法时，都应当予以统筹考虑。第四，立法应当考虑“公共利益的需要”界定的可操作性。他建议，立法要在对“公共利益的需要”进行分项列举的基础上，可授权国务院有关部门或者省级人民政府就“公共利益的需要”列出一个项目的目录清单，经国务院批准后执行，以增强立法的可操作性。同时，对于一些新出现的、难以明确判断并且在目录中没有列举的项目，也可以授权省级以上人大予以审查确认。
二、异议裁决机制的建立有利于法律制度的实践执行和公民合法权益的有效救济
《物权法》实施后，房屋征收行为当事人的一方为政府，因此，2001年的《城市房屋拆迁管理条例》所确立的房屋拆迁管理部门的行政裁决机制自然失效。但是，在房屋征收与拆迁补偿制度实施后，如果政府和被征收人对“公共利益的需要”、征收补偿方案以及补偿标准等产生异议时，确需通过立法建立一种公平的异议裁决机制。陈光标认为，异议裁决的主体，应当由一个独立的第三方来担当，如可否考虑由人大对于有关公共利益的争议进行裁决，并建立相应的公示、专家论证、听证、以及公民集体讨论等一系列程序性制度，对于具体征收补偿安置的争议，则可以由法院进行裁决，
三、立法应当正确处理房屋征收拆迁补偿与国有建设用地使用权收回之间的关系
我国土地实行国家所有和集体所有两种所有制。根据房地不可分离的原则，国有土地上的房屋征收行为，应当包括两个层面：一是房屋（建筑物、构筑物及地上、地下附属物）的征收与拆迁补偿；二是国有土地使用权的回收。从理论上讲，房屋的拆迁补偿，应当补偿房屋的重置价款；国有土地使用权的回收，应当对使用权人给予相应补偿。但实践中，房屋的征收与拆迁补偿行为和国有土地使用权的回收行为，是不可截然分开的；对于被征收人的补偿，不仅包括了房价，还包括了地价，且地价占了较大的比例。因此，对于房地进行一体化的价格评估，是被实践证明的现实之举。当然，这里还有一个问题，就是土地的增值收益是否应当全部归被征收人所有？如果土地的增值收益归属主体是多元的，这部分收益应当任何分配？这些问题都需要在立法中统筹考虑。
四、征收拆迁计划制度是确保征收拆迁工作有序开展的重要保障
房屋征收与拆迁补偿既是一项社会性工作，又是一项科学性和技术性很强的工作，同时，也是政府的一项具体事权和职责。应当强调房屋征收与拆迁补偿工作的规划性和计划性。就是要求在征收房屋之前，有关政府应当制定房屋征收拆迁计划，而不能够仅仅是个“方案”。未制定计划并获得批准的，不得征收拆迁。河海大学中国移民研究中心施国庆教授的研究曾表明，1991年的《城市房屋拆迁管理条例》中，虽然也规定了要制定房屋拆迁补偿安置方案，实际执行效果很不理想，要么太简单，要么没有搞，城市房屋拆迁管理部门审查、批准、监督也缺乏依据，这也是导致城市房屋拆迁问题多的一个制度原因。建议征收拆迁单位在申请拆迁时，要提交由具备资质的工程咨询机构编制的房屋征收拆迁补偿安置计划，并经过政府主管部门委托的机构技术审查，该计划应当经所在地地方人民政府批准、公示后，作为实施和监督检查的依据。该计划的主要内容包括：征收范围、时间；征收范围内主要实物数量、类别、性质、产权人和使用人及其社会经济情况；征收补偿依据的政策法规和补偿、安置标准；受征收影响人（企业、商业店铺、居民住房、专业设施等）安置计划；实施组织机构；进度计划；预算及资金筹措方案；监督、监理计划；利益相关者参与、协商和信息公开计划等。
五、拆迁补偿标准是整个征收拆迁工作的核心和重点
陈光标认为，实践中，老百姓最关心的不是建设项目是否属于“公共利益的需要”，而是房屋拆迁补偿的标准。第一，房屋拆迁补偿价格应该包括“国有土地使用权回收补偿价格”和“房屋（建筑物、构筑物）补偿价格”及“其他费用”（停产、停业损失费，附属物补偿费，搬迁费，临时过渡费，误工费，其他安置恢复支出费用等）三部分组成。前两项应该按照房屋现有区位、用途、建筑结构、面积等要素，按照国际上通用的“重置价原则”执行，即按照重置价补偿，原则上应该不考虑折旧。比如，要征收拆迁100平米的房屋，其相同地段相同结构的房屋售价为每平米3万元，那么，该房屋拆迁补偿的评估总价款不得低于300万元，真正让老百姓搬得走、买得起、居住条件有所改善。第二，临时过渡费标准应该按照原有房屋面积确定，并且规定一个最低标准，以保护贫困、弱势群体的利益。第三，停产、停业损失应该按照安置方案科学核算停产、停业损失。第四，房屋装修及房屋内部设施、设备损失均应该明确按照损失或者迁移费用予以补偿。第五，房屋补偿价格应该考虑不同时期内价格变化因素，包括：被拆迁人房屋价格评估时、协议订立期、拆迁人购买房屋时、安置房交付期等不同时期的差异，以维护被拆迁人权益不受损。第六，建议对面积少的拆迁户规定一个房屋拆迁补偿安置最低标准（如人均建筑面积不低于25平方米），以改善贫困家庭的住房条件。第七，被征收房屋应当实行市场评估，评估的主体、方式、标准、程序应当通过立法予以确立。
